De Wet inrichting landelijk gebied (Wilg) heeft in 2007 de Landinrichtingswet opgevolgd. Een nieuwe brede wetgevingsoperatie staat op stapel: de Omgevingswet. Daarin zou ook de landinrichting kunnen worden opgenomen, maar voor het zover is, moest er worden geëvalueerd. De conclusie van de onderzoekers: landinrichting wordt (te) weinig gebruikt, maar kan toch niet worden gemist bij complexere inrichtingsopgaven in het buitengebied.
Aanleiding
De bedoeling van het onderzoek, dat is verricht door Alterra en het Instituut voor Agrarisch Recht was een beleids- en wetsevaluatie van de Wilg, in verband met de mogelijke opname van de wet in de toekomstige Omgevingswet. De evaluatie geeft inzicht in de werking van de Wilg, de doeltreffendheid van de vernieuwingen die in de WILG werden doorgevoerd vergeleken met de Landinrichtingswet en eventuele aanpassingen die het instrumentarium toekomstbestendig zouden kunnen maken. Daarbij werden de drie vormen van landinrichting afzonderlijk bezien: de ruilverkaveling bij overeenkomst, de landinrichting in verband met infrastructurele werken en de ‘gewone’ landinrichting.
Ruilverkaveling bij overeenkomst
De vrijwillige kavelruil (art. 85 e.v. Wilg)mag zich in een zekere populariteit verheugen. Kwantitatieve gegevens worden echter niet bijgehouden. Vooral de planmatige kavelruil – waarbij ook overheidsdoelstellingen worden nagestreefd- lijkt aan een voorzichtige opmars te zijn begonnen. Twee wijzigingen ten opzichte van de Landinrichtingswet springen in het oog: het vervallen van de ministeriële goedkeuring en het – mede daarom – vervallen van de toetsing van een kavelruilovereenkomst aan de doelstelling van de wet, de verbetering van de inrichting van het landelijk gebied. Daarin schuilt een gevaar: waarom zou een kavelruil gefaciliteerd moeten worden door de overheid, als er geen overheidsdoelstelling mee wordt nagestreefd? De onderzoekers pleiten voor behoud van het instrument, maar geven herinvoering van de goedkeuring en de objectieve verbeteringstoets, door de provincie, in overweging.
Landinrichting infrastructurele voorzieningen
Deze vorm van landinrichting – voorheen de aanpassingsinrichting – is in de Wilg-periode niet toegepast, hoewel het in beginsel een goed bruikbaar instrument is om doorsnijdingen in het landschap en in de verkaveling op te vangen. Ten opzichte van de Landinrichtingswet is nog een verbetering doorgevoerd: de gronden voor het infrastructurele werk zelf kunnen nu ook het blok worden opgenomen. De onderzoekers geven in overweging om deze vorm een verplicht onderdeel van een Tracébesluit te laten uitmaken.
De gewone landinrichting
Ook de gewone landinrichting wordt weinig gebruikt. Onder de Wilg zijn slechts acht nieuwe projecten gestart. Het aantal hectares dat nu in een project is betrokken (inclusief de al onder de Landinrichtingswet gestarte landinrichtingen) is bijna gehalveerd ten opzichte van 2007. Het is moeilijk te achterhalen waar dat aan ligt. Enkele redenen kunnen worden genoemd: provincies hebben weinig ervaring met landinrichtingsprojecten, landinrichting heeft nog steeds het imago van moeizaam, langdurig en ingewikkeld, er zijn alternatieven. Als zodanig worden veel genoemd de gebiedsprocessen, waarin men op basis van gesprekken met alle betrokkenen tot een draagvlak probeert te komen en als er overheidsdoelstellingen gerealiseerd moeten worden: aankoop en onteigening, dan meestal op basis van de Wet ruimtelijke ordening. Ook zijn er provincies die van mening zijn dat er nog slechts kleine inrichtingsopgaven zijn, waarvoor zo’n zwaar instrument niet nodig is. Bij veel provincies is trouwens de agrarische structuurverbetering nauwelijks in beeld, of wordt dit aan de boeren zelf overgelaten die dan maar een kavelruil moeten opstarten. Landbouworganisaties pleiten evenmin voor integrale landinrichtingsprojecten, omdat er dan andere doelstellingen in beeld komen en het landbouwbelang snel het onderspit delft. Er is dus nog wel reclame voor landinrichting nodig. In het evaluatierapport zijn twee landinrichtingen beschreven die niet alleen tot een succesvol einde zijn gebracht, maar ook nog eens in betrekkelijk korte tijd: Olst-Wesepe en Sarsveld/De Banen.
Wijzigingen in de Wilg
Het blijkt vooral effectief te zijn om het landinrichtingsproces goed te organiseren. Ook dit proces wordt beschreven in het rapport. Een wettelijke regeling doet daar niet zoveel aan bij of af. Dat blijkt ook wel uit de evaluatie van de wijzigingen in de Wilg ten opzichte van de Landinrichtingswet. Doelstelling van die wijziging was ’vereenvoudiging en versnelling’. Van een vereenvoudiging was zeker sprake nu allerlei in onbruik geraakte planvormen – zoals het landinrichtingsprogramma – zijn weggevallen. Een versnelling van het landinrichtingsproces heeft de wetswijziging nauwelijks bewerkstelligd. De wijzigingen waren:
- Het vervallen van de vorm ‘ruilverkaveling’. Deze werd toch al nauwelijks meer toegepast.
- Het vervallen van de initiatieffase, de zienswijze van de zienswijze van de minister: deze hebben tot een vereenvoudiging geleid. Het vervallen van het voorbereidingsschema heeft wel tot gevolg gehad dat er niet langer planmatig wordt nagedacht over de inzet van landinrichting.
- De lijst van rechthebbenden en het plan van toedeling zijn samengevoegd in het ruilplan. Er zijn nu niet langer twee procedures nodig, hetgeen een versnelling kan betekenen. Deze is niettemin beperkt omdat toch steeds eerst de inbreng moet worden vastgesteld alvorens een toedeling kan worden gemaakt.
- Onder de Landinrichtingswet werd geruild op basis van waarde, onder de Wilg is de oppervlakte de grondslag voor ruilingen geworden. Dat lijkt eenvoudiger, omdat bijvoorbeeld de eerste schatting kon vervallen. Maar dat wil niet zeggen dat de waarde van de inbreng en de toedeling onbelangrijk is voor de grondeigenaren. In de praktijk houdt men daar dan ook terdege rekening mee in het ruilproces en bij de verrekening van waardeverschillen. Dat betekent dat van een vereenvoudiging en versnelling geen sprake is.
- De verplichte landinrichtingscommissie met eigen bevoegdheden is vervallen. Veel provincies werken nog wel met commissies, maar zijn daar flexibeler mee geworden.
- Het systeem van rechtsbescherming is gewijzigd in die zin, dat de rechter-commissaris is vervallen. Deze diende op grond van de Landinrichtingswet te streven naar overeenstemming tussen partijen. In de praktijk wordt deze figuur soms gemist, maar door aanpassingen in de procespraktijk kan aan de bezwaren deels worden tegemoetgekomen. Geen reden dus om voor herinvoering te pleiten.
- De landinrichtingsrente is vervallen. Dat is jammer – het was een gemakkelijke vorm van financiering door de overheid – maar herinvoering wordt niet overwogen.
- De inbezitstelling van art. 204 en 209 is vervallen. Op basis daarvan kon een nieuwe eigenaar de grond al in gebruik nemen, voordat de akte van toedeling was gepasseerd. In de praktijk wordt dit wel gemist.
Conclusie: het landinrichtingsinstrumentarium oogt wel eenvoudiger, maar van een versnelling is niet zonder meer sprake. Ook tot een ruimere toepassing hebben de wetswijzigingen kennelijk niet geleid. Dat hoeft ook niet te verwonderen, want de oude Landinrichtingswet liet ook al een brede toepassing toe.
Slot
Het evaluatieonderzoek concludeert dat landinrichting nog steeds een nuttig instrument is, met belangrijke meerwaarde boven alternatieve instrumenten. Aan de wettelijke regeling behoeft niet al te veel te worden vertimmerd, alvorens deze op te laten nemen in de Omgevingswet. Wellicht is nog de belangrijkste aanbeveling om de afstemming met de instrumenten van de ruimtelijke ordening te versterken. En daarvoor biedt de Omgevingswet nu juist mooie kansen.